2015年PPP代替政府融资平台，成为基础设施建设运营的重要融资模式，各级政府推出了海量PPP项目，PPP投资新机会凸显。在此背景下，PPP投什么、怎么投、何时投，成为各方关注的焦点。本文在回顾2015年国内PPP发展的基础上，重点分析了2016国内PPP投资的新形势、新机会，提出了社会资本参与PPP项目投资的对策建议。

        改革开放以来，中国城镇化飞速发展，取得了巨大成就。城镇常住人口数量由1978年的1.72亿人猛增到2014年的7.49亿人，城镇化率由1978年的17.9%上升到2014年的54.8% ，由此带来了城镇基础设施建设巨大的投融资需求，也导致了政府融资平台债务高企。为有序推进城镇化建设，规范地方政府融资平台发展，化解城镇融资问题，降低基础设施和公用事业发展的投资建设运营成本，提高公共产品和服务的供给质量，近年来国家在城镇建设领域的投融资改革力度不断加大。2013年党的十八届三中全会决定明确要求，允许社会资本通过特许经营方式参与基础设施投资和运营，为城镇建设领域投融资改革指明了方向。2014年9月国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见国发》（〔2014〕43号），修明渠、堵暗门，剥离融资平台公司政府融资职能，倒逼地方推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）；2014年11月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），明确要求要建立健全PPP机制，正式拉开了PPP发展的序幕。

2015年国内PPP发展回顾

       为落实国务院推进PPP的文件精神，2014年底国家发改委、财政部分别出台了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号），就PPP的适用范围、实施主体、联审机制、部门责任、实施流程等提出了明确的指导意见。实际上，PPP在中国并不是新鲜事物，PPP最主要的形式基础设施特许经营在国内的实践探索已有将近30年的历史，对推进高速公路、隧桥、污水处理、生活垃圾处理等建设运营发挥了积极作用。但受到地方政府融资平台政策、部分特许经营项目运作不规范等因素影响，近10年来国内PPP发展相对缓慢。

        2015年，国内新一轮PPP全面推进。国家部委出台了一系列政策文件，进一步细化和完善PPP操作规则。各地方政府出台了PPP实施意见，并公布和推介了大量PPP项目。专业中介机构积极参与PPP的咨询服务，提供实施方案，协作各级政府发布PPP项目的采购招标信息。社会资本积极参与PPP项目投资建设。总体上看，政策多、项目多、资金多是2015年PPP发展的主要特征。

    PPP政策文件密集出台

        2015年，国家部委、各级政府密集出台了一系列PPP政策文件、部门规章，促进和规范PPP运作。据不完全统计，2014年以来国家部委出台的与PPP相关的文件多达65份，其中2015年出台50份，指导和规范全国PPP发展；各省级行政区政府层面出台的PPP文件66份，落实国家要求和推进本地区PPP工作。总体上看，PPP政策涉及面广，政策密集度大。

       一是出台行业领域的PPP实施政策。在财政部、国家发改委的文件推动下，相关部委针对水电站、海绵城市、重大水利工程、水污染防治、收费公路、公共租赁住房、投资建设运营、城镇棚户区和城乡危房改造、铁路、城市停车设施、地下综合管廊、电动汽车充电基础设施、医疗设施等领域，分别出台了行业PPP实施意见，推动上述行业的政府与社会资本合作，吸引社会资本参与这些领域设施的投资建设运营，提高公共产品和服务的供给质量。

       二是规范PPP操作。规范操作是PPP成功运作的前提。财政部、国家发改委在2014年政策文件的基础上，2015年又陆续出台了一系列政策文件，对PPP项目的推介、PPP项目财政承受能力论证、政府采购信息公开、PPP项目信息平台管理、物有所值论证等做出了明确规定，进一步细化和规范了PPP的操作规定。国家发改委、财政部等6部门联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将PPP的引导规范由指导性文件上升到部门规章。

       三是加大财政金融政策支持。2015年，财税部门出台文件，明确将政府付费PPP项目的政府支出纳入到地方年度财政预算和中长期财政规划，并明确地方政府用于PPP项目的付费总额不能超过年度财政总支出的10%，从而稳定社会资本的投资预期，保护投资安全。同时，还出台了政府投资基金暂行管理办法、实施PPP项目以奖代补、公共基础设施项目享受企业所得税优惠等支持政策，进一步从财政资金支持、税收优惠等方面支持PPP发展。国家发改委、人民银行等联合发文，支持政策性性金融机构PPP项目的贷款最长可达30年，并支持PPP项目发债和设立产业基金等，拓宽PPP的融资渠道。

PPP项目推介力度空前

        2015年，国家有关部委加强了PPP项目库、示范项目建设，地方政府也同步加大了PPP项目推介招商力度，国内PPP项目热度前所未有。

        一是加强示范项目引导。加强PPP示范项目管理，是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。经过地方推荐和专家评选，2014年12月，财政部印发了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，公布了第一批PPP示范项目30个，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、环保、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。2015年9月，财政部印发了《关于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知》，公布了第二批PPP示范项目206个，总投资金额6589亿元。截至2015年底，财政部公布的PPP示范项目236个，总投资约0.84万亿元。

        二是建立PPP项目库。为加快推广PPP模式，更好地鼓励和引导社会投资，在各省、自治区、直辖市、计划单列市发展改革委推荐的基础上，国家发展改革委审核并建立了国家发展改革委PPP项目库，并先后向社会公布了两批次PPP项目。2015年5月，国家发改委公布了第一批PPP推介项目共计1043个，预计总投资1.97万亿元。2015年12月，国家发改委公布了第二批PPP推介项目共计1488个，总投资约2.26亿元 。截至2015年底，国家发改委公布PPP项目2522个，计划总投资约4.24万亿元，项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，并明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，便于各类社会资本积极参与。

        三是地方加大PPP项目推介力度。2015年下半年以来，各地以省级政府组团推介、地市级政府各自推介、政府部门网站发布等方式，邀请相关金融机构、社会建设运营企业参加项目推介会，不断加大PPP项目的推介招商力度。据初步统计，截至2015年底，江苏、广东、山东、安徽、福建、河南、河北、重庆、湖南、辽宁等省市公布了其行政区域内的PPP项目信息，公布推荐的PPP项目总共达6650个，计划总投资约8.7万亿元 。

社会资本参与方式多样

       截至2015年底，各地签约项目数量达755个，签约总投资额达1.8万亿元。从已签约的项目看，社会资本包括融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司、金融机构以及专业机构等，参与形式有股权投资、直接投资。参与投资资金的来源有企业直接融资、银行间接融资、PPP产业基金等。2015年以来，在国家政策的鼓励下，各地政府与社会资本共同设立了多只PPP产业基金，采取市场化的运作方式，用于PPP项目的投资。