面对新一轮棚改的政治任务，多地政府“压力山大”。

  2013年7月，国务院发布《关于加快棚户区改造工作的意见》，要求于2013-2017年完成各类棚户区改造1000万户。

  中央政治局还于2013年10月29日专门就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习，习近平强调，要努力把住房保障和供应体系建设办成一项经得起实践、人民、历史检验的德政工程。

  为完成前述棚改任务，《财经国家周刊》记者从有关专家处获悉，据改造安置房、建安成本等估算，按一户平均25万元计，建设资金可能高达2.5万亿元。

  目前明确的资金来源，仅包括中央财政补贴和国家开发银行数千亿元中长期贷款，其他资金尚无具体着落。

  此外，多位受访地方官员和有关人士还担心，如此巨量的投资计划，会否引发新一轮地方债务风险。

  据国家审计署日前公布的数据，截至2013年6月末，全国各级政府债务总量30.27万亿，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元。

  当下“政府平台+土地财政”的传统建设模式已显现难以为继之态，新的棚改则被寄望于成为撬动新型城镇化的杠杆。“中央期待着地方政府、金融体系和市场机构能给出不一样的新东西。”国家开发银行行长郑之杰对《财经国家周刊》记者表示。

  “这次应该会有不同”

  国开行董事长胡怀邦近期在《人民日报》上发表文章谈到保障房建设必须解决好“人、地、钱”三个主要问题，即人到哪里去、土地怎么用、钱从哪里来。

  国家发改委一位人士也对《财经国家周刊》表示，新一轮棚改重任必然会伴随巨量资金的下放、流转，以及地方政府继“四万亿”后，在钱的问题上再次挣扎和纠结。

   有专家提出，2.5万亿的估算成本，中央财政补贴和地方财政应该分别配套一部分。国开行则明确表示，未来五年每年不低于1000亿元贷款支持，且其棚改 总贷款中包括1000亿元软贷款回收再贷，用以补足地方政府资本金缺口。其他资金，部分寄望为带动商业银行贷款和发债，更多则需要引入社会投资。

  权威部门要求，项目注册资本金不得低于20%，国开行“软贷款”在其中仅能有小部分占比，其余必须由地方政府掏出真金白银。

  安徽省住建厅住房保障处副处长徐春雨坦言，历史上棚改大多由地方财政兜底，此次棚改计划资金需求量巨大，地方财政能否比以往减压多少，还很难说。

  据她介绍，截至2013年6月底，安徽省的保障房建设，每户建安成本和拆迁成本共约22万元。

  具体到安徽省铜陵市的棚改，“过去几年的成本共约100亿元，其中中央财政补贴占比较低。”铜陵市市长侯淅珉说。

  河南省鹤壁市鹤山区副区长李水泉也估算，当地数年棚改，除中央和市级财政补贴一部分外，其余全靠区财政自筹。

  据各地普遍反映，中央补贴的比重通常会根据资源枯竭型城市等各自现状“因地制宜”，有多有少。

  “这次应该会有不同。”前述专家测算，在2013年下半年中央提出的新一轮棚改中，约2.5万亿元资金需求可能适量提升补贴力度，理论上中央财政补贴每套的比重有较大提升。

   不仅如此，2013年12月，财政部下发的《关于棚户区改造有关税收政策的通知》规定，对安置房建设用地免征城镇土地使用税，对安置房经营管理单位和开 发商免征相关印花税，对转让旧房作为安置房且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。并且，对经营管理单位回购安置房继续作为安置房房源的， 免征契税。

  2013年7月，财政部副部长王保安在全国棚改电视电话会议上，明确表示将落实税费优惠政策，降低棚户区改造成本。

  其中有一关键，让基层官员感到“如释重负”，即对划拨供应的安置房用地免缴土地出让金。此外，财政部还将棚改支出的所得税税前扣除政策，从国有企业适用扩大到所有企业，“民资也终于能见到点‘荤腥’了”。

申报“扩容”

  按照财政部此前给出的棚改定义，棚户区改造是指国有土地上集中连片简易结构房较多、建筑密度较大、基础设施简陋、建设年限较长、使用功能不全、安全隐患突出的居住区域。与公租房、廉租房同属保障性住房体系。

  但新一轮棚改中，因土地归农民集体所有的城中村也被包括进来，因此“体量和资金上影响巨大”，徐春雨说。

  根据安徽省住建厅统计，此前全省棚户区数量为80万户。加大棚改力度并把城中村包括进来后，该数据更新为150万户，其中城中村6万户。仅2014年，融资需求就高达466亿元。

  “翻番的地区确实存在。”前述地方官员说，即便加上城中村，各地数量本来不至于翻番，原因就在于棚改概念前后有了变化，还有了新补贴方案，“有钱可以申请，急需建设资金的地方不可能不争取。”

  《财经国家周刊》记者为此在多省份进行实地调研，发现2013下半年以来，地方棚改积极性显著提高，棚改目标也纷纷“扩容”，部分地级市扩容至原统计数量的2-3倍，最高达3.8倍。

  仅2014年的改造计划，全国各地上报数量就为425万套，是中央计划的2.7倍。其中，河南省为上报规模最庞大的省份，达40多万套。

  记者获悉，2013年12月，住建部和财政部在郑州市召集11省市座谈。参会的省市，或是上报规模较大，或是改造增量较大，包括河南、山东、湖北等省份。

  与会人士透露，两部委明示，随意扩容，新增中央补贴的希望渺茫，要求参会省市缩减改造计划。但各省市负责人纷纷表示，宁可摊薄中央补助资金，也不愿缩减规模。

  “这势必超出地方承受力，会导致拆迁、补偿、安置不到位等一系列问题。”与会人士说，两部委并不希望摊薄补贴资金，而希望削减地方上报计划中改扩建的项目。

  在侯淅珉看来，无论中央部门还是地方政府，有时各自的数据“拍脑门”成分均很大，可能缺乏对民众真实需求的深入调查。大部分地方财政都负重前行，眼见中央补贴骤增，自然倾向于多报一些。

  专家表示，当然，各地大多还是据实拟定的棚改计划并上报住建部，是否全部都为了争取中央专项补贴，也不能一概而论。

资金缺口

  “即便按照新一轮补贴，也很难将房子盖起来。”国开行评审三局局长孟亚平介绍，专家估算的棚改2.5万亿元未来需求，仅是针对房屋建设成本而言，并不包括前期的土地整理和后续的基础设施配套。

  他认为，基础设施配套占总投资规模的20%较为合理，目前，仅就2.5万亿的房屋建设成本中需要自筹的资本金，多地政府都难以筹到。

  在河南开封，古城区内的棚户区，涉及520多万平方米、4万户、13万人，“仅征收成本就达210亿元，目前能落实的上级支持不足6个亿。”开封市“两改一建”指挥部办公室副主任孔祥成为此很苦恼。

  由于古城保护规划对再建房屋进行了限高，新房五、六层层高已达极限，商业利润微薄，民资进入意愿不足。

  “除去土地净收益的10%为硬性约束外，市政府的其他收入来源极不稳定。”开封市政府副秘书长牛彦斌说。

  侯淅珉也告诉记者，铜陵棚户区共7.1万户，多为住房和生活“双困户”，且棚户区与工业区混杂，多属矿山采空区，必须异地改造，原有地块基本没有商业价值，安置房建安成本约为4500元/平方米，市政府需要给每套贴补20万元左右。

  安徽合肥市瑶海区双窑洞棚改项目，更是几无其他资金来源，只得靠市政府直接投入资金2.9亿元，才得以改造4.8万平方米危旧房。

  湖北省黄石市也做过测算，即便是一个效益最好的棚改项目，靠腾退土地获得27亿元收益，仍有55%的资金缺口。

  国有老工矿地区面临同样的资金难题。

   根据吉林省辽源市保障性住房管理中心主任李清测算，近几年辽源棚改项目每年投入达20-30亿元，目前21.8亿元贷款已进入还款期，2017年的棚改 项目融资需求将过40亿元，而目前当地年财政收入才30亿。随着新一轮棚改的掀起，剩下工矿棚户区地点偏、区位差，几乎没有商业开发的价值。

  “只能由政府主导，资金压力更大。”李清表示，应当进一步明晰地方政府的事权和财权，更多体现国家责任。

  即便北京等一线城市，也绕不过钱的问题。

   记者获悉，2013年上半年，北京市政府梳理出527个中心城区棚改项目，计划5年投入5000多亿元。为解资金之困，北京市金融工作局、市发改委、市 重大项目办等数月前专门为棚改举办了项目融资对接会，让区县棚改项目牵头部门、70余家项目承建主体和20余家金融机构进行现场对接。

  北京市政府还明示，可将直管公房项目连人带房一次性划转给国有实施主体，土地也可以通过协议方式出让。对于缺乏立项、规划手续的棚改项目，贷款时允许以金融机构认可的相关文件代替。

  “确实在住房保障问题上，政府必须‘补好位’。但地方政府财权与事权严重不对等，正负重前行。”前述地方官员指出，地方财力大多与真正的资金需求相距甚远。记者 聂欧 梁鹏 兰亚红

棚改大账本

  “十二五”3600万套保障房工程尚未收官，与之交叉的新一轮棚户区改造进程又已启动。按中央和国务院的部署，到2017年前，要实现1000万户的棚改目标。

  《财经国家周刊》记者日前赴北京、吉林、安徽、湖北、四川等多地，探究这一重大民生和发展工程起步实施情况。

  就民众安居需求而言，这一决策的合理性乃至迫切性毋庸置疑，而摆在决策者面前的一大难题是：估算约2.5万亿元左右的资金如何筹集。

  我们获知的情况是，目前除中央补贴和国开行中长期贷款外，地方配套、商业银行贷款、引入民资等其他资金来源尚需更大的实质突破。只有“国开行态度明确”，但“其他金融机构观望”的状态，难以撑起整个大棚改。

  我们还关注到，民营企业一方面认为棚改意味着更多的商业机会，但在具体的风险和收益不匹配的情况下，吸引民营资本还需要具体的探讨。

  过度依赖政府主导的投资路径，“政府平台+土地财政”的融资模式，积弊重重，实际上已经难以维系。新一轮棚改作为新一届政府的承诺，也被寄望为新型城镇化建设提供新的成功样本，必须探索出一条有效路径。

  金融通道梗阻

  “棚改巨量资金怎么来？要靠金融传导。”国家开发银行行长郑之杰在2013年年底《财经国家周刊》举办的一次内部会议上表示，“金融体系顺畅是棚户区改造、保障房建设乃至城镇化顺利推行的前提”。

  自2010年以来，各相关部委密集发文管控地方融资平台，仅2010年出台的相关政令、规定就多达近20条；2013年银监会“8号文”和“10号文”亦强调要求金融机构严控地方平台贷，一连串政策“阻击”地方平台的躁动。

  “银行机构每年新增约8万亿元的信贷规模，与未来数年内可能超过50万亿元的城镇化需求相比，显然杯水车薪。”国开金融有限责任公司副总裁左坤说。

  传统渠道融资无法满足需求，信托、城投债等渠道亦遭管制。但城镇化建设的任务仍在持续下达，多位地方官员表示“捉襟见肘”。

传统信贷收紧

  “金融政策太紧了，贷款远不如前。”襄阳市市长别必雄坦言，前几年总以为政策会松动，如今才明白监管层“动真格”了，原本规划中的项目，相当一部分无法动工。

  从多地银监局年底报送的总结材料中，记者发现多处诸如“严格执行国家有关平台信贷调控政策”的描述，且各地均已对“退出类”平台贷款制定了现场检查、信贷缩减等方案。

  “能提供支持的基本只有国开行。”湖北省一位地级市官员表示，这远不能满足需求。

  依靠贷款的“好日子”，拐点出现在2010年。

  当年6月，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》首次要求各级政府和银行机构全面清理平台债务。

  当月，财政部等四部委下发配套文件，为后续的监管风暴揭幕。10月，银监会下发《关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知》和《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》，规定以“六步走”来清理四类风险定性的平台贷款，各地银监局须按季汇报。

  “从此，平台被纳入名单制管理，融资难度骤增。”前述湖北官员说，其所在地级市的平台公司，2010年至今仅获得不足6亿元贷款，不到全市200多亿元建设资金缺口的零头，“就因为上了银监会的‘黑名单’”。

  同年12月，银监会以《加强融资平台贷款风险管理的指导意见》再次要求金融机构加强警惕，不得接受地方政府以财政性收入、行政事业单位的国有资产或其他任何直接、间接形式为平台提供担保，且担保主体的责任不随平台贷款形态的变化而改变。

  “严控一直持续到今天。”湖北黄石市众邦城市住房投资有限公司总经理吴金文说，“因银行要求抵押物落实后方可授信，所以公司已达成意向的22亿元贷款目前因缺乏抵押物而迟迟无法到位”。

  2013年4月，银监会又发布《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（10号文），规定新增平台贷款须满足现金流全覆盖等六个硬性条件。

  据悉，目前银监会仍严禁签订无特定项目的大额授信合作协议。并且，原本可用于非生产性项目的过桥贷款，尽管过去已经有了地方上不得给予优惠利率、不得长期占用、更不得用作项目资本金的严令，如今则更是被完全叫停。

  低成本信贷曾是融资首选，但受政策等影响，2013年下半年，地方政府融资成本骤增10%-20%，区县及以下平台更是提高20%以上。

追堵信托“创新”

  由于传统信贷受限，2012年起，各地融资方式“曲线救国”，表外融资开始活跃。据中国信托业协会调查，2012年基建类信托以同比90%左右的增速疯狂扩张。

  信托能定向私募，更灵活且信披要求低，即使腾挪资产，外界也难知晓。不过，各地却对此讳忌颇深，愿意说两句的也不忘时时提醒“到期还款资金早有安排”。

  安徽省政府金融办银行处副处长张骏透露，地方官员的警惕来自于信托近年来被严格整肃的现实，“体量已比前两年少得多”。

  他介绍，安徽全省涉及信托的棚改项目仅有池州市和六安市，两市分别为总投资为17.85亿元和15.26亿元的项目，引入了5.5亿元和2.5亿元信托贷款，占总投资比例均低于30%，期限和利率均为3个月和7.5%。

  “迫不得已。”六安市某项目负责人说。

  2010年，银监会先后下发《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》和《关于规范非银行金融机构中长期贷款还款方式的通知》，要求信托公司高度重视风控，对受让债权等方式变相贷款的情况严格甄别。

  2013年初，财政部等联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，在房地产信托兑付危机尚未化解之时，又将风行一时的基建类信托产品监管摆上桌面。

  “作为平台公司的输血通道，信托从此被掐断。”前述湖北官员直言，“我们都傻眼了。”

  2013年3月，银监会又传出对部分信托公司进行“定向调控”、严禁向地方平台融资的消息。9月，部分地区的银监局开始要求辖内信托公司压缩通道类业务，严禁资金池业务对接高风险项目，且不得新增银监会“黑名单”内地方平台的信托融资规模。

  “要打压也要疏导。”有受访专家说，诸如REITs这一房地产投资信托基金，就很可能成为日后保障房建设的解决之道。

  实际上早在2009年，央行和证监会就分别对REITs有过探讨，但后因财税制度、上市交易和退出机制等制度缺乏而难产，加之其所涉相关法律的完善、配套机制迟迟未跟上。

“央行版REITs方案包括了保障房体系。”左坤介绍，如今城镇化背景下，REITs应该首先从保障房这一符合政策导向的民生领域开始突破，顶层设计也应尽快跟上。

  据悉，REITs目前已在银行间市场和交易所市场同时试点，上海地区正在探索经验。 当然，这一探索还存在诸多争议。

发债小幅松动

  发债，是地方政府融资的又一重要方式。

  国家发改委资料显示，目前债券融资规模对社会融资总量的占比已超14％。从2000年至2013年11月底，中国企业债券累计发行32044亿元。其中，投向市政基础设施建设和保障房及棚户区改造项目的资金分别为4685亿元和3987亿元。

  “当年，部分省市城投债发行规模同比增幅超160%，监管部门很快警觉。”前述地方官员回忆。

  从此城投债发行受到严厉监管。银监会“黑名单”上的平台公司及其子公司，不但难以获批发债或被劝退，甚至其担保企业也被交易所禁止进行私募债发行备案。不少企业债即便审批通过，市场流动性趋紧时，流标也成为常态。

  不过，自2013年年中开始，监管层态度有所缓和。

  2013年4月，发改委《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》对铁路、通讯等国家重点支持和棚改、公租房等保障房项目发债，明确加快审批的态度。

  《财经国家周刊》记者发现，发改委最新公布的企业债券发行公告截止于2013年9月18日，当日公布了“12温州港债”等共30多只城投债。加上7月公布的20多只，获批数量明显高于上半年。

  值得注意的是，前述获批债券的申请时间几乎全是2012年10月和11月，属于“存货”。

  “政策有了松动。”发改委人士说，内部会议已多次提及，对于高成本融资但明确用于项目建设且符合国家规定的企业，可重新申请发债；对于资金紧张且项目无法完工的平台公司，可考虑允许其发行适度规模的新债。

  10月，发改委《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》，指出凡是承担棚改的企业均可申请发债，且鼓励民营企业以直接投资、参股、委托代建（BT）等方式参与项目并发债，上限为项目总投资的70%，鼓励有条件的市、县政府给予债券贴息。

  不仅如此，上述通知还鼓励企业发行“债贷组合”专项债券。

  “这是大方向，是城投债目前最主要的绿色通道。”前述发改委人士说。“债贷组合”目前已成功发行两只，分别在湖南岳阳和安徽铜陵试点。

  国开行天津分行行长郭林透露，天津西于庄棚改项目也将采取类似模式，被列为了发改委债贷组合的试点项目之一。

  “但这还远远不够。”受访专家表示，棚改资金的体量与整个城镇化相比还相去甚远，“仅仅开了这一道口子，有可能引发地方政府‘搭便车’蜂拥而上，导致新的风险。”

险资进入难

  多路不通，使得保险资金、住房公积金和社保基金也被寄予期待。

  总投资38.61亿元的陕西铜川矿务局棚改项目，于2012年引入了社保基金11亿元，以全国社会保障基金理事会为出资方，成为陕西省引入的首笔用于民生保障的社保基金。

  郭林告诉记者，2012年底，国开行天津分行以担保人和独立监督人身份，太平洋资产管理公司为受托人，募集保险资金100亿元用于天津“十二五”期间的公租房项目，目前首期50亿元资金已到位。

  “我们最看重国开行的融资性保函。”太平洋保险天津分公司高级经理陈炎说。

  滁州市城市建设投资有限公司董事长贡植平介绍，该市棚改项目也引入了10亿元险资，合作方光大永明资产管理公司同样以国开行保函为重。

  北京市2013年也已有部分区县与数家险企在棚改领域达成了初步合作意向。 “这些资金体量大、来源稳定且回收期长，非常契合民生项目的融资需求。”贡植平说。

  然而，上述资金目前主要以债权投资形式进入，首先要解决反担保问题。国开行评审三局局长孟亚平担心，国开行出具保函势必会占用国开行的资本金。

  事实上，目前中国棚改项目引入各类资金所需的融资性担保，基本均由开行承担，不少项目一旦缺乏开行担保则可能寸步难行，在吸纳和引导社会资金上，开行首当其冲。

  但伴随而来的，是对开行来说日趋严重的资本占用问题。面对未来巨额的棚改资金需求，即便是开行近7万亿元的资金体量，将来也会力不从心。

  不仅如此，郭林还表示，出具保函则还需得到银监会许可。此外，险资还必须遵守不高于项目总投资20%的比例要求，需要政府、银行、险企和监管部门多方考量利润收益、风险管控和政府债务等复杂因素。

  因而，尽管数年前保监会就以《保险资金投资不动产暂行办法》允许险资进入不动产领域，但迄今成功助力保障房建设的案例却屈指可数。

“社保资金的风控要求高于险资，公积金则更高。”左坤认为，保障房项目大多属于政府兜底的“硬骨头”，如何在风险偏好上实现对接，如何让监管层减少顾虑，是下一步金融创新的关键。记者 聂欧

地方政府出招

  “地方政府必须改革，建立新的投融资机制。”安徽省铜陵市市长侯淅珉对《财经国家周刊》记者说。

  重压在身，穷则思变。为完成棚改等任务，各地政府正使出浑身解数。

  “钱从哪儿来，目前谁心里都没底。”国家开发银行行长郑之杰表示，各地投融资创新已经有了少许经验，但对保障房建设等关键性民生问题，“钱从哪儿来，谁心里都没底”，只有弄明白这个问题，新型城镇化才有望走出新路。

铜陵版“融资构想”

  曾任住建部住房保障司司长的侯淅珉，在调任地方做市长的三年里，对保障房建设的迫切和地方财政的窘境，有着比一般官员更深刻的感受。

  “前几年腾挪的土地收益全用于滚动开发了。”他说，加之工矿城市严重地面塌陷，土地大半用于绿化和工业，收益微薄，“别人是土地财政，我们是土地民生”。

  铜陵的棚户区居民占到城镇居民的一半以上，改造需求非常强烈。但中央财政只针对性补贴了1亿多，后续基本靠地方政府兜底。

  “三四线城市普遍如此，很难干得动。”在侯淅珉看来，要筹钱，资产证券化或许是条出路。

  侯的初步设想是，将铜陵的公租房、廉租房和棚户区统一并入保障房体系，规定保障对象租赁五年后便可向其出售，出售时以国有产权和当时市场价为原则，按证券化方式向民资开放，甚至能将平台公司一并“卖掉”。

  尽管不少省市都对上述模式呼声很高，监管部门却持谨慎态度。一位监管层人士告诉记者，监管方讨论过类似路径，但对保障房项目的收益率不寄多少希望。

  产业融资，是铜陵尝试的另一条路。

  铜陵正在筹备成立一家水务投资公司，将市政管网和污水处理的收费权、租赁权等以十年期打包出去，给予其特许经营权，未来财政专项资金还将逐年注入资本金，以此鼓励吸引民资进入，以企业经营方式来产生现金流。

  “这样，过去全靠政府的污水处理厂，就能用未来的财政资金作为资本，赢得当下的现金流并发展成能赚钱的产业。”侯淅珉解释，日后，铜陵市所有涉水的项目都会面向社会直接招标。

  对农村集体土地入市难的问题，侯淅珉也有一番融资理念。

  据悉，铜陵市正以自然村为单位设立合作社，将土地承包权和经营权打包成信托资产，融入一部分民资成立一家产业经营公司来进行种粮、深加工等一系列运营。土地经营权，则打包成为企业财产入股该公司。

  由此，农民、企业和政府将三方获利。“既能解决政府在土地流转资金上的空缺，又让农民分享未来的土地收益。”侯淅珉说，上述计划已在证监会备案。

  据国开行安徽省分行人士透露，铜陵正在与国开行商讨用农业产业收益作为还款来源，用产业发展解决政府债务问题，同时加大保障房等民生工程的建设力度和步伐，逐步摆脱对土地的依赖。

引民资的“两难”

  在全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员辜胜阻看来，地方政府无论怎样出招，都不如引入民资。

  “将现有的‘土地财政+地方平台’变成‘市场主导+政府引导’，是下一步改革的必然。”辜胜阻说。

  但眼下，一些地区的民资引入却陷入“政府贴不起、民资投不起”的两难境地。

  “我担着商业风险，区政府担着政治风险。”江苏王营房地产集团有限公司董事长李炳海深感压力，为了担下河南省鹤壁市鹤山区的棚改重任，他已经卖掉了自己在江苏的两个房地产项目。

  鹤山区副区长李水泉告诉《财经国家周刊》记者，鹤山区是资源枯竭、地面塌陷的煤矿区，棚户区数量高达城区建筑的87.5%，加上基础配套设施，总投资将不低于60亿元。

  于是，李炳海成为他们引入的“救命稻草”。

  李炳海与区政府实行了“打捆开发”模式，负责主城区12平方公里的所有基建项目，棚改腾挪的土地收益也一并归他。“政策性资金给我，我负责整个拆迁和安置，沉淀土地进行二次开发，建完城市基础设施，剩余利润归我”。

  目前，5.2平方公里主城区规划中，先期总成本约22亿元，至2015年主城区完成开发才可能有所收益。

  “快走不下去了。”李炳海发愁，掏出腰包的几十亿元中，除1800万元中国银行贷款和8800万元国开行贷款外，其余全部自筹。

  事实上，中西部不少三四线城市均面临相同障碍：保障房价格倒挂让掏钱的民营企业叫苦不迭。

  另一方面，地方政府也在诉苦。

  例如铜陵市一半以上保障房项目均以招拍挂形式吸引民资，为此，政府还规定将土地出让金中的2%-5%用于后续开发。

  “出让金政府一分都没拿，全给了民资开发商，前期合计超过百亿元。”侯淅珉说，有时引入民资大多都是走形式，政府明贴暗补远超上级规定，否则民资根本不参与。

  与铜陵类似，安徽大部分地区为引入民资都存在各种明补暗补，政府一方面在土地供应上“应保尽保”，按年度计划改造面积1/4提前安排棚改用地指标；一方面设立了以奖代补，对涉及项目的经营性服务收费减半，且规定安置房产权归被征收人所有，可按商品住房确认产权。

  “即便如此暗补，民资仍缺乏积极性。”有官员说，缺乏赚钱效应，引入民资就只能停留在口号上。

组合拳解困

  《财经国家周刊》记者调研发现，铜陵式的“大胆”并不多见，但多地亦不乏其他因地制宜的变通之道。

  比如不同金融产品的混搭，包括“债贷组合”、“贷款＋企业债＋融资租赁”以及“股＋债”等模式，多以产品组合来化解期限错配风险。

  以“债贷组合”模式为例，国开行对债券进行统一规划和动态监控，管理城投公司的投融资总量，同时推动地方政府建立动态债务监测体系，从整体上防控债务风险和流动性风险。

  不少地方政府还尝试了不同主体间的信用组合。政府信用与企业信用结合，通过设立省级融资平台来打造政府主导、市场运作的混合型融资主体。河南、陕西与安徽等地均有所尝试。

  陕西延长石油集团和陕西省财政厅分别出资30亿元和10亿元，成立陕西省保障房建设工程有限公司，授权该公司按项目需求申请贷款，由银行统一评级、统一授信、统一评审，并由延长石油集团提供担保。

  此外，不同项目进行捆绑融资的做法在各地也较为常见。

  记者调研发现，一些地方官员抱怨部分项目“肥得流油”，其他项目却“黄皮寡瘦”，希望能肥瘦搭配、以丰补歉。

  开封市宋都古城建设投资有限公司常务副总经理何文盛介绍，2012年起，当地最难的棚改项目开始结合老城区文化产业项目，在对老城区重新包装并开发旅游商业后，两个项目成功获得打捆贷款22.5亿元。

  北京市门头沟区则采取了更为深化的经营城市的思路，通过出让冠名权、广告经营权、拍卖引进等方式吸纳多元化资本。

  “大平台尤其省级平台非常重要，能将中央补贴、地方出资和民间资本融合，形成大体量的资金池来统筹运作。”国开行湖北分行副行长张道洋说，这是提高资金使用效率的一条捷径。记者 聂欧 兰亚红

市场化探路

  2013年12月，中央城镇化工作会议结束，城镇化建设资金来源以及如何避免新一轮地方债务增量等问题，成为广泛关注的焦点。

  “当前的财政政策、金融政策，已不再支持政府主导下以地方债为依托的传统建设模式，地方政府靠土地财政的做法必须改革。”全国人大常委会委员、财经委员会副主任委员辜胜阻对《财经国家周刊》记者如是表示。

  地方政府眼下的各种招数，以及信托、短融、城投债等各类金融产品，因部分绕开了监管政策，反而有可能加剧风险。

  “要实实在在的制度突破。”国家开发银行安徽省分行行长宋伟农指出。

  受访人士认为，真正的突破，在于切实让市场化机构起到主体作用，也在于彻底改变地方平台的结构和效用，把十八届三中全会倡导的国资改革理念用到地方平台身上，将政府从债务运营转为资本运营。

  这条路很曲折，但已经有了先行者。

从新平台开始

  国内多数地区的棚户区改造、保障房建设以及城镇化建设，基本遵循“政府平台+土地财政”的模式，政府依靠地方融资平台贷款筹措资金，靠卖地来平衡收益。

  由此，地方政府债务包袱加重，同时还缺乏对项目开发进度和品质的管控，缺乏系统性规划及实施。

“各级政府基本都是‘吃饭财政’，土地收入在当前也快速萎缩。”国开金融有限责任公司副总裁左坤指出，如何在此时以创新的市场化方式继续获得资本支持，成为当务之急。

他告诉记者，国开金融在城镇化投融资领域已经创新出一种模式，以城市综合运营商的概念，将政府主导调整为市场主导，并以与地方政府成立合资机构的方式来避免政府负债的增加，走出了政府资产管理的新路。

  据悉，国开金融已经在全国范围与地方政府、市场机构合资成立新平台，以基金或项目公司形式，让参股的三方互惠互补。其中地方政府的职责，主要是给予新平台土地收益、参与区域规划、保障土地指标，以及减免部分税收和授权特许经营。

  “基本完全以市场机构为主，政府的作用是给出扶持政策。政府不用举债，日后还能因股权投资有所分红。”左坤介绍，项目收益也能因此滚动投入，民生项目有望不再入不敷出。

  截至2013年11月底，国开金融已在全国范围内合资成立近20个新平台，囊括了几十个城镇化项目。

    其中，吉林哈达湾工业区搬迁改造项目，就是新平台应用于棚改的典型。作为东北最后一个待改造的老工业基地，哈达湾棚户区地处城市核心地带，严重阻碍城市 发展。国开金融与吉林城建集团各出资35%和65%，成立国开吉林投资公司，负责4家工业企业的异地搬迁和妥善安置。项目总投资104亿元，国开行配套银 团贷款74亿元。

  “经政府授权，该合资公司成为独家综合开发主体。”项目负责人说，土地出让金除上缴中央部分外，地方收益全额返还。并且，新建道路冠名权、停车收费权、公交线路运营权、加油站及附属设施经营权、新建建筑市政入网受益权等，均归属该公司。

  麦肯锡城市中国计划研究总监张耕田告诉《财经国家周刊》记者，如此对股权和后续权益的创新，确实能助力政府突破“土地财政”的简单模式，与民资和金融机构一同共享项目未来可能的中长期收益。

  辜胜阻也认为，新平台模式，正是将多元化资本引入低收益建设领域的有效尝试。

  据了解，类似项目在其他省市已有效果。

  例如，国开金融与成都龙泉驿区政府下属的龙泉国投公司，合资成立了国开四川（龙泉驿）城乡统筹发展基金，引入了绿城房地产集团来设计、建管农民安置房。目前，该项目已完成两个26层以上高楼的建设施工，其中9栋楼已实现主体封顶。

让市场机构做主

  被国家发改委授予“全国发展改革试点小城镇”的上海宝山区罗店镇，其土地开发项目也较早通过前述新平台模式运作。

  罗店项目公司73%的股份掌握在中国新城镇公司手中，这是一家在新加坡和香港上市的股权分散企业。上海宝山区政府仅占其余27%股权，未产生任何融资及负债。

   项目建设期间，不但融资全凭中国新城镇公司，当地政府还将后续配套一并授权—医院、酒店、会展中心及风情商业街等配套设施，全部由项目公司承建。目前， 二级开发项目已较为成熟，成为民资参与一级土地开发的标杆。左坤透露，国开金融正在谈判收购中国新城镇公司，将其作为模式深化的重要抓手。接下去，各地政 府在合资平台的股权占比将逐步下降，市场机构将最终实现控股。“目标就是让政府少花钱，凡是市场能做的都交由市场”。为延续和深化该模式，国开金融和地方政府合作成立了湖南长株潭两型社会发展基金、湖北武汉城市圈发展基金、北京小城镇基金、吉林市哈达湾国企搬迁改造项目等合资机构，涉及国家战略性地区、棚户区和城中村改造、国企搬迁改造等诸多领域。

  据介绍，国开金融还联合国内外众多机构，谋划成立“城镇发展战略联盟”。

   “用这一联盟，来梳理和细分城镇发展所涉及的所有重要领域，尝试在理论规划、环境生态、轨道建设及沿线开发、保障性及商品住宅、文化体育、教育医疗等领 域全面铺开合作。”左坤如是描绘未来蓝图。据悉，该联盟还意欲借助国家发改委城市和小城镇改革发展中心、住建部政策研究中心、世界银行驻华代表处城市农村 综合处等智囊力量，在具体项目上做得更专业，减少沟通成本并实现战略合作。

  包括苏州工业园区、普洛斯工业地产基金、美国能源基金会、法国欧葆庭养老集团、苏州科赛集团、北大方正集团、湖南大汉集团等各类机构，目前均表现出加入联盟参与新型城镇化建设的积极意愿。

  “联盟一旦形成，将成为一件大事。”张耕田认为，国开行作为中国城镇化建设的主力银行，赋予了国开金融比其他同业更多的融资和“融智”能力，加之国开行与地方政府、各类机构“天生的紧密纽带”，这一联盟的真正运作将可能走出中国新型城镇化的未来道路。

  他进一步评价说，“集团军”能分散风险、集合收益，在资金筹集、政府债务和品质提升上实现“三管齐下”。

  国家发改委财金司一位人士也告诉记者，有收益前景的项目，政府应逐步放手给市场；必须由财政兜底的歉收项目，也应鼓励市场机构参与规划、管理并钻研盈利模式，最终由政府回购，通过税收来缓慢平衡成本。

  湖北省襄阳市市长别必雄说，和国开金融合作成立基金，可以引导民资规范、健康地进入，让民资为国民经济的科学发展发挥正确作用。

高效撬动社会资本

  新平台对社会资本的撬动作用非常明显。

  成都市龙泉驿区人民政府副区长陈茂禄介绍，总投资23亿元的成都龙泉驿项目包括了国开行17亿元贷款，龙泉驿区政府与国开金融只需各自3亿元的资本金。由此，当地政府只需首先出资1亿元就能开始承接贷款，加之国开金融1亿元资本金，先期共以2亿元就能拉动6亿元贷款。

  同样，以北京小城镇发展基金100亿元资本金为例，北京市政府和国开金融各出资20亿元和80亿元。仅基金层面，政府就撬动了4倍资金。操作层面，该基金针对项目实行“一镇一公司”模式，能够成倍地吸引民资参与。

  以该基金对某项目出资10%股权计算，民资占比将达90%，即9倍撬动效应，也即北京市政府实现了36倍的资金撬动力。

  除去资本金，具体到金融机构贷款上，中长期贷款的撬动力通常为1:2.5或1:3，则北京市政府的20亿元资金将最终发挥约100倍的撬动力。

   前述发改委人士说，与其让地方政府奔走于信托、短融、城投债等眼花缭乱的金融产品中，不如鼓励其让位于市场机构。一些所谓金融创新很难保证收益，资金最 终仍旧落到传统的融资平台，地方债务必然加剧。而市场机构灵活度高，且直接融资渠道更为畅通，在低收益项目中也大多能如鱼得水。

  “只要有利于发挥民资特长，解决新型城镇化‘钱从哪儿来’的方法，都应该加以尝试。”辜胜阻说，以公共投资带动民间投资，能将新型城镇化的“国家意志”最终变成“企业行为”，极具现实意义。记者 聂欧

最难啃的“硬骨头”

  因为地处“深山老林”，缺乏市场运作空间，国有工矿、林区、垦区的棚户区改造，被称为本轮棚改“最难啃的硬骨头”。

  《财经国家周刊》记者在吉林等地调研了解到，与城市型棚改相比，资金平衡难题在这些由国企主导的棚改项目中表现得更为突出，部分企业甚至被拖垮，出现难补的债务“窟窿”。

  “不改还能活，一开始改，整个企业都拖垮了。”吉林森工集团一位负责人很无奈。

  国家开发银行评审三局局长孟亚平认为，啃下这些“硬骨头”将使新一轮棚改深化出强大的社会效应，中央应进一步加大资金补助和投入力度，“必要时，出台更多特殊政策来‘因企制宜’，甚至‘一企一策’”。

还账

  50多年前，15岁从山东诸城来到吉林长白山林区后，梁桂琴就再没回去过。

  “响应国家号召建设‘大东北’，到林场后结识了老伴，就扎下了根。”梁桂琴的老伴是个伐木工，新婚时住的是“木刻楞”——用木头搭建、两边糊上泥的简易房。

  而今，梁桂琴和儿子一家，依然住在吉林森工集团三岔子林业局所属的夹信子棚户区，和几十户老邻居一样，她的砖瓦房低矮黑暗、墙体开裂、砖体腐蚀。

  事实上，这片棚户区已经列入当地林业局的新一轮棚改规划。该局2009年到2013年末已完成棚改新建、改建59.4万平方米和9880户，基本消灭了集中连片的棚户区。

  林业局副局长刘风平说，这里的棚户区改造，感情色彩非常浓。“都是多少年的兄弟姐妹，年轻时为支援国家建设，抛家舍业地到东北，常年累月在深山里餐风饮雪，现在却住得这么差。因而，即便困难再多，棚改也不能停。”

  面临类似问题的，还有京煤集团。

  2013年11月，北京市由企业承担的最大规模工矿棚改项目——京煤集团工矿棚户区改造项目首批2000多户居民开始入住。根据规划，京煤集团将投资30多亿元改造54万平方米，让6200多户职工告别低矮、潮湿、简陋、拥挤的房屋。

  “每平米成本近5000元，但都是为我们企业贡献一辈子的老职工，不改不行。”京煤集团副总经理孙德刚说，企业尽量在资金上“出大头”，让职工搬进新房，少出钱。

尴尬局面

  尽管上述工矿、林区、垦区的老国企目标明确，但资金压力普遍比城市型棚改还要严重。

  “棚改资金来源，包括中央和省财政补助、企业自筹以及个人承担三部分。企业主要承担水、电、暖管网和绿化、道路等基建工程，每平米约需投入350元。”吉林森工集团三岔子林业局基建管理处处长胡洁说。

  她告诉记者，截至2013年底，该企业的棚改投入就高达9000万元。由于腾挪后的土地基本没有商业开发价值，几乎全是沉没成本。

  与资金匮乏形成对比的，是该林业局目前的木材采伐量不足过去的一半，盈利能力大幅降低。

  同样，吉林森工集团下属的其他7个林业局也苦不堪言：棚改必须往前走，但越走“窟窿”越大。目前，该集团共完成5.78万户棚改项目，基建配套垫资高达8.4亿元。

  该集团计划发展部部长张继程表示，垫资如此巨大的原因，在于早期规划没将林场纳入其中，基础设施“先天性贫血”。例如，“村村通”交通建设工程就没包括林场，使得如今各林场到镇区的公路80%仍是土路。

  即便是近年来发展势头良好的京煤集团，也同样面临这一难题。

  “企业已经为此欠债30多亿元。”孙德刚表示。幸而集团自有土地较多，通过与北京市有关部门反复沟通协调，政府同意在未来的土地收入中返还一部分用于补“窟窿”。

  但孙德刚担心，这项“特殊政策”至今没落实下来，“得不到这部分钱，30多亿还真不知道该怎么还。”

“一企一策”

  根据2013年出台的《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，2013-2017年全国将改造国有工矿（含煤矿）棚户区90万户，改造国有林区棚户区和国有林场危旧房30万户，改造国有垦区危房80万户。

  针对眼下由老国企主导的上述棚改进程中的难题，一些基层官员呼吁“因企制宜”，制定更多“特许方案”。

  首先，针对资金严重困难的企业，中央和地方政府在深入调查后，应该加大政策倾斜和资金支持力度。尤其是接下去的棚改已进入啃“硬骨头”的阶段，对“最难啃”的个案，可以尝试“一企一策”来分析研究，给予特殊支持。

  对于普遍存在的企业基础设施配套资金急缺等问题，专家建议中央有关部门提高基础设施配套补助资金，一方面减轻企业后续改造的资金负担，一方面弥补前期已经形成的资金“窟窿”。

  其次，授人以鱼不如授人以渔。

  “因企制宜”的关键，在于为老国企转型升级“开药方”。

  倘若只解决住房问题，企业却连开支都存在困难，势必缺乏研究棚改的动力。尤其国有工矿、林区、垦区的棚改，绝非简单的建房、盖房，应与企业转型升级和区域的产业布局紧密结合。唯有企业发展，才能防止棚改安置房数年后再次沦为新的棚户区。

  “我们这十年发展还不错，才敢大手笔参与棚改。倘若十年前，好几千的无房户，谁敢改？谁敢碰？”孙德刚直言。

  不少基层官员还建议，地方政府应该在国有工矿、林区、垦区棚改中配建一部分租赁型保障房，将数量少但确实“上不起楼”的困难家庭，一并纳入城镇住房保障体系。

  张继程告诉记者，集中连片的棚户区已经改得差不多，下一步主要是生活困难的散户，且多是因病失去劳动能力的中老年人，确实拿不出钱“上楼”，“这部分群体最需要帮助、最为弱势，廉租房等租赁型保障房是最好的选择”。

   不仅如此，吉林的一家棚改搬迁户还建议，地方政府在有条件的情况下，应该尽量将部分国有工矿棚改项目安置的建设用地，选址在交通便利、基础设施完善的 “建成区”。棚改安置住房应该和“大市政”公用设施、公共服务设施等同步规划、同期建设、同时运行，而不是让安置房孤零零存在。记者 郭翔 聂欧 兰亚红

黄石棚改创新

   “拆迁户买不起、政府贴不起。”这是国家开发银行评审三局局长孟亚平眼中的棚改大难题。

  在棚户区居民占低收入人群比例高达80%的湖北省黄石市，通过三房并轨、租补分离、产权共有等制度创新，以及以公租房为核心的住房保障体系重构，正在突破这“买不起、贴不起”的难题。

  “黄石模式引领了保障房并轨等一系列新趋势，颇具前瞻性。”国家发改委财金司一位人士如是评价。

  率先并轨

  黄石，是中部地区典型的资源枯竭型城市和老工业基地，人口260万。据该市在2013年新棚改提出后的最新统计，2013-2017年，黄石需改造的棚户区面积约2000万平方米，涉及13万户家庭，总投资高达400亿元。

  “我们年财政收入才刚刚破百亿元，资金包袱太重。”黄石市房地产管理局副局长吴金文曾对棚改任务深感压力。

  无奈，“吃饭财政”倒逼地方政府创新。

   《财经国家周刊》记者在多省市走访调研过程中了解到，各地普遍存在廉租房、公租房、经济适用住房、限价房，以及囊括棚户区在内的政策性租赁用房等多种复杂的保障房形式，而且各品类界限模糊、标准重叠且多为多头管理。

  “都搅和晕了。”吴金文直言，中央专款专用理论上利大于弊，“不过在实际操作中，有可能会影响原本就奇缺的项目资金的使用效率 。”

  国开行安徽分行副行长吴守华也深有同感：“不打破固有的管理模式，棚改将越来越难”。

  由此，黄石市政府2009年开始探索以公租房为核心的住房保障体系重构，将原国有直管房、已交付的廉租房、建完未分配的经济适用房、行政事业单位及国有企业自管住房等全部清理、多房并轨，还将还建房超面积部分也统一纳入公租房管理，使得政府的保障房责任目标骤然清晰。

  而此举与中央相关政策的出台相比，足足提早了近五年。

  直到2013年12月，住建部、财政部和国家发改委才联合对外发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，规定从2014年起，各地公租房与廉租房并轨运行，统称为公共租赁住房。

  而提早行动的黄石，目前已通过新建、改建、配建、吸纳、转化等方式筹集了2万余套公租房，并实施各类棚户区改造1万户。眼下，5000多套房源已投入市场，1万多套房源正在建设中，整个城市的公租房总量被迅速做大。

民生项目市场化

  据测算，公租房项目的投资回收期平均约40年，存在中长期投资与低收益并存的“先天不足” 。

  “财政唱主角，如何才能不加重地方债务风险？”在国开行湖北分行副行长张道洋看来，项目自身形成有效的现金流，是解决问题的关键。

  为此，黄石市政府于2009年出资1.15亿元成立了保障房建设的投融资平台——众邦城市住房投资有限公司，全面负责政府独资的保障房项目的融资、建设、运营和管理，吴金文兼任公司总经理。

  “不同于传统的融资平台，众邦更加市场化，既吃政策饭又吃市场饭。”吴金文说。

   很快，一系列政策陆续出台：全市所有商品房开发项目均需配建至少5%的公租房，公租房项目中则需配建10%的商品房；全市的地产项目都需“肥瘦搭配”， 以拓宽房源并增强公租房项目的融资和回款能力。在现金回流上，众邦公司采取了以市场租金为主来分类补贴、租补分离的特殊模式，并且以租为主、租售结合。

  以市场之手来运作民生项目，黄石市政府首次在钱的问题上变得游刃有余。

   黄石市此前的廉租房租金每月仅0.5元/平方米，2009年全市改革后，租金很快上调至每月4.5-9.9元/平方米。一方面众邦公司按现有市场价征收 租金，另一方面市政府以五个档位对保障对象分类补贴，变“暗补”为“明补”，且差异化实施落实，最高补贴可达租金的90%。

   “收租更加公平、阳光化，且中长期的租金收入能覆盖大半的政府贷款本息。”前述发改委人士说，强调市场化并细化补贴细则、加强监管，是黄石调动市场力量的关键。

  此外，租补分离还能改变地方政府“盲目建房”的现象。领取补贴的低收入家庭能在市场上自由选择租住，缓解了公租房供求的巨大缺口。各地普遍出现的对保障房“住进去后出不来”的不良现象，也会随之遏制。

   “以市场价格支付租金，以市场手段调节供需，政府和保障对象谁也占不到便宜，最终都会趋于理性。”吴金文说。

   “共有产权”

   “共有产权”，是黄石模式的又一特点。

  据悉，黄石保障房共有产权分为两种：一是还建公租房的共有产权，即棚改项目中还建房超面积部分纳入公租房管理，个人和还建房建设方共同持有房屋产权；二是公租房使用五年后可按年度出售计划向承租人出售，变为共有产权形式。

  前者按市场价出租时，年租金收入基本能覆盖融资成本的年利息支出。待拆迁户经济条件允许后，共有产权部分就可实行有条件地产权流转，及时回笼前期建设资金。

  对于后者，根据《黄石市公共租赁住房管理暂行办法》，公租房承租人在租期满5年后可申请购买其所租住房的完全产权，出售过程需执行相关的年度计划，由此来解决公租房项目“有投入无产出”的内生缺陷和营养不良问题。

   “资金压力必然有，光靠政府一家绝对不现实，因此必须给社会资本一个回收利润的期望值，它们才会参与。”张道洋表示。

  而支撑这一期望值的，是土地使用权的顺利出让。在黄石，当地政府独资建设的公租房或棚改项目用地，全部采用土地出让而非划拨的方式，以确保未来产权转换的便利。为此，黄石市政府在制度设计上为众邦公司“开绿灯”，赋予其土地收储、出让的权利，收入归其所有。

   “由此，我们就可以通过土地招拍挂，将棚改项目腾挪的土地出让给开发商，以商业项目来以丰补歉、滚动开发。”吴金文说。记者 聂欧 赵瑞希

基层政策诉求

  棚改融资难、补贴难、拆迁难、安置难，已是各地共识。

  基于此，强调长远眼光、全局眼光，加强制度设计和统筹规划，成为诸多基层人士的共同呼声。

  首先是盼长效，融资“细水长流”。

  《财经国家周刊》记者发现，不少地方官员对2008年棚改的“超前繁荣”印象深刻。

  国开行天津分行行长郭林透露，有的项目得到开行授信，个别商业银行还继续跟进，使得本来只需20亿元的项目最终可能授信翻番。“钱是有了，一旦还不上，就成了系统性风险。”

  忽冷忽热的“运动式”融资让前述官员仍心有余悸：“棚改事关民生，就应有长远眼光和规划，政府、金融机构、企业和个人都应避免盲目和冲动。”

  其次为盼实效，政策不能停在口头。

  面对新一轮棚改的巨量资金缺口，北京市门头沟区棚改中心主任冯飞表示，金融机构都说支持，但具体落地时又都有各自规则。

  “什么叫支持棚改，我的理解是金融机构应该运用自己的智慧，争取政策和手段的突破，解决最难啃的硬骨头，才能叫支持。反之，一个棚改项目盈利前景好，手续又齐备，金融机构这时候进来就不算是支持，只能叫参与。”他直言。

  不过，银行也有自己的苦衷。

  农业银行北京分行房地产信贷部总经理曹伟表示，棚改确实是一项利国利民的政治工程。然而，总行可以要求“讲政治”，分行也可以“讲政治”，但具体操作落实的支行却必须考虑风险和业绩。

  “不介入棚改并不会影响支行生存，一旦介入，项目亏了则责任在支行。支行又该怎么办？”曹伟反问。

  同时，越来越重的监管压力也让金融机构难以应对。

  “监管部门的现有思路是，被禁止的项目绝对禁止，没有明文禁止的也不能做，唯有明文允许的才能参与。”曹伟解释。棚改属于政治任务而非纯市场行为，监管部门应该考虑其特点，给予必要的政策支持，制定出鼓励金融机构参与棚改的激励机制。

  另外还有盼“全效”，顶层设计统筹考虑。

  记者调研发现，各地均针对棚改出台了不少文件，但文件和文件之间缺乏衔接，导致政府部门“有些事干不成，有些事不知道怎么干”。

  吉林森工集团三岔子林业局基本建设管理处处长胡洁举例，地方有关部门和当地人民防空办公室之间，就棚改项目中“人防设施异地建设费”是否收取的问题，一直纠结不清。

  “各部门都按章办事，但上级政府能否将政策统筹后再下放？一些文件能否协调相关部门同时盖章？”胡洁追问。

  更深层的问题是棚改和地方经济发展的关系。河南鹤壁市房产管理局山城区副区长苗矿军认为，棚改是为了让老百姓有所居，但占用了产业发展资源，导致缺乏必要的产业支撑，老百姓就会出门打工，住不长久。这不仅需要本级政府的努力，更需要上级政府的全盘统筹。

  专家认为，棚户区改造远非单纯地拆房、建房，而是一个综合概念。不仅要盖房和提供学校、医院等配套设施，政府还应提供就业、创业的辅导和支持，让棚改长久地发挥效用。